EL PAPEL DE LAS ELITES Y LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES

Por: Raúl Cortés landázury*

La búsqueda prolongada de los teóricos de la ciencia económica, por encontrar un marco conceptual más amplio y consistente que el extendido por el enfoque neoclásico llevo a los economistas del desarrollo, a plantear una especie de revolución epistemológica, cuando señalaron la categoría institución como principio y fin del desarrollo social.
Como bien se sabe, las primeras décadas del siglo pasado que vieron consolidar este programa de investigación al interior de la disciplina, idealizó la explicación del desarrollo en la dinámica de individuos libres tranzando bienes y servicios en un mercado que dicho sea de paso, operaba en abstracto. De esta manera, el orden y los patrones ( Goodin 1998) de organización social resultarían automáticamente de las mismas interacciones y no de algún tipo de prefiguración o diseño preestablecido.
Sin embargo, las implicaciones que esta forma de aprehensión de lo social condujeron una crítica acerba, entre muchas cosas, porque la armonización de las utilidades de los individuos para producir una función de bienestar colectivo que estaría llamada lograr la coordinación social. Así se señaló la acción colectiva como es un proceso plagado de dificultades que como bien lo señaló Arrow, empieza con la imposibilidad de coleccionar distintas preferencias y escalas de demanda. Esto derivaría por una parte, en un clima de incertidumbre que gobierna las relaciones interpersonales, como hecho que contribuye a que la desconfianza surja en ellas, empujando el proceso a resultados suboptimos (Aguiar 2008); y de otra parte, aunque una regla de transformación permitiera hablar de una respuesta técnica aplicable a todos los casos, de nuevo el factor incertidumbre; produciría un importante incremento en los costos de transacción social .
En la búsqueda por resolver la onerosidad de tales dificultades, nacen los arreglos institucionales, que se originan en acuerdos previos materializados restricciones tendientes a regular las formas de coordinación colectivas. Desde este punto de vista, las instituciones tienen su razón de ser en la necesidad de crear escenarios en los que la incertidumbre sea minimizada, cosa que disminuiría la probabilidad de fricciones en las relaciones intersubjetivas, bajando de este modo el costo, tanto social como individual de las transacciones entre sujetos.
No obstante, para académicos reconocido como Milton Friedman (Ayala y Gonzales 1996), las instituciones no desempeñan ningún papel relevante para explicar el comportamiento de los agentes en la economía, el crecimiento o la formación de la política económica; empero el nuevo consenso es que las instituciones influyen decisivamente en los resultados a los puede llegar una economía.
De la mano autores como Douglas Noth (Ayala y García 2003) se ha podido mostrar en efecto, la insuficiencia de la teoría predominante para explicar el funcionamiento real de la economía . Es más, su despliegue permitió entender que las dinámicas sociales están rodeadas por conflictos, negociaciones, fallas de coordinación de políticas, acciones estratégicas o procesos complejos de evaluación y aprobación de políticas, que difícilmente pueden explicarse desde la lógica estrecha del análisis económico tradicional.

Sin embargo, bajo la mirada de Portes (2006) este desenvolvimiento ha estado acompañado de gran desconcierto, particularmente en el significado del término institución. Tal es así, que quizás por algún olvido selectivo, la teoría del desarrollo descuidó la utilidad analítica de este concepto, en cuanto sus implicaciones sobre fenómenos relevantes, que al decir del autor desdeña distinciones básicas y diferencias causales que la sociología podría ayudar a clarificar.
La pregunta de arranque es entonces ¿Que son las instituciones? y en que estriba la confusión de los economistas?
Para la economía, las instituciones son el conjunto de factores diferentes que van desde las normas y valores sociales, los “derechos de propiedad” hasta organizaciones complejas como las sociedades anónimas y las agencias del Estado. Siendo más específicos, North (Portes 2006) las definió como “toda forma de restricción que los seres humanos crean para dar forma a la interacción humana”. Sin embargo, Portes refuta el argumento indicando la vaguedad de la definición, puesto que la idea conduce a entender que todo lo que ejerce influencia externa sobre el comportamiento de los actores sociales, es por antonomasia una institución. A lo que agrega la falta de originalidad, como quiera que un siglo antes, Durkheim había desarrollado la misma acepción bajo la denominación de norma . Así las normas se originan en valores que tienden a oponerse al cambio mientras las estructuras de poder, hacen lo propio porque las estructuras de poder prefieren no renunciar a sus privilegios. Pero los sociólogos, según Portes, asumieron pasivamente lo que la disciplina de suyo ha desarrollado y los economistas muestran como un gran descubrimiento. Es más a la sombra del neoinstitucionalismo, los economistas densificaron la estructura conceptual mezclando instituciones con arreglos institucionales o sectores institucionales, sin alcanzar el mínimo nivel de significancia casual .
En consecuencia, Portes puntualiza que los economistas del desarrollo y los neoinstitucionalistas tratan de dar forma a la intuición de North de que las restricciones sociales importan, cuando una construcción teórica menos jactanciosa e interdisciplinaria podría generar mejores resultados explicativos y hasta normativos. Estos elementos, deberían estar fundados en:
(i) Una distinción entre esfera simbólica y la realidad material
(ii) Una comprensión del carácter jerárquico de ambas esferas
(iii) Una identificación de los conceptos que los conectan
(iv) Una teoría del cambio social que va más allá de la actual comprensión institucionalista de los procesos sociales.
Para detenerse en el campo de la sociología, la disciplina estableció desde mediados del siglo XX una distinción fundamental entre cultura y estructura social, precisando que la cultura incorpora los elementos simbólicos esenciales para la interacción humana, la comprensión mutua y el orden; en tanto la estructura social, esta compuesta por personas reales que desempeñan roles ordenados en una escala jerárquica de algún tipo. Yendo más allá, la cultura es la esfera de los valores, de los marcos cognitivos y del conocimiento acumulado. La estructura social es la esfera de los intereses individuales y colectivos, respaldados por cantidades diferentes de poder. Los diversos elementos que componen la cultura y la estructura social se pueden ordenar en una jerarquía de influencias causales, desde factores “profundos” a menudo ocultos bajo la vida social cotidiana pero fundamentales para su organización, hasta fenómenos “superficiales” más variables y evidentes . Los valores pueden abarcar desde los imperativos fundamentales de una sociedad hasta las tradicionales apreciadas por fuerza de la costumbre. En efecto, los valores son parte de la cultura profunda, porque rara vez se invocan en el curso de la vida cotidiana, pero están allí ejerciendo protagonismo en circunstancias excepcionales. Pero al contrario de lo que señalan economistas como North y Ostrom (Portes 2006), los valores no son normas y la distinción es importante, porque los primeros representan principios morales generales y las segundas directivas concretas para la acción. En contraste, los valores están implícitos en las normas, que son reglas que perciben lo que se debe hacer y lo que no se puede hacer en el comportamiento individual cotidiano. Estas reglas pueden ser formales (codificadas en marcos legales) o informales.
El concepto de norma se ha usado durante más de un siglo, para referirse al elemento restrictivo de la cultura, pero el desden epistémico propiciado por la economía, ha llevado a amontonarlo en el termino “institución”. Con justeza, las normas no flotan libremente, sino que se unen en paquetes ordenados conocidos como roles. La economía olvidó entonces, que los individuos entran en le mundo social como ocupantes de un rol, y como tales están sujetos a restricciones e incentivos y normas; olvidó que los roles son un conjunto de comportamientos prescritos para quienes ocupan posiciones sociales particulares. Vale anotar, entonces que los roles son parte integral de las instituciones, pero no son instituciones. Los repertorios culturales anexos a los roles específicos como los de la “policia” o de un “ministro de gobierno” pueden variar significativamente entre sociedades, a pesar de la identidad formal de sus títulos, cosa que en la literatura sociológica moderna, se designa con los conceptos de “Capital Cultural o “repertorios de habilidades”.
De contera, los elementos que componen la cultura van en paralelo con los que componen la estructura social, pero estos no están formados por los valores morales, sino por la habilidad específica y diferenciada de los actores sociales para obligar a acatar su voluntad. Esa es la esfera del poder que, que igual que los valores, está situada en el nivel más profundo de la vida social y que influye en una gran variedad de procesos, aunque de diferentes maneras.

Sin embargo, aunque habría que estar de acuerdo con Portes en que ningún diseño institucional y ningún cambio en la dinámica del desarrollo puede dejar de lado las instituciones políticas y menos la estructura de poder que regularmente se concentra en minorías, no se podría asentir que todo cambio institucional por bueno que sea termina viciado por los acomodos generados por la elite, que habida de poder torpedea todo aquello que vaya en beneficio de la masa.
Si con las teorías sustancialitas, la democracia consiste básicamente en la existencia de varios partidos y elites políticas en competencia electoral libre por conseguir el poder, el sentido de las reformas y los grandes quiebres en el desarrollo las generan efectivamente las elites, quienes son las que pueden distinguirse por exhibir altas capacidades en sus respectivos campos para el ejercicio de poder. Así las elites políticas son las que en toda sociedad poseen los recursos para tomar las decisiones obligatorias y de hacérselas cumplir por el grueso de la población. Con ello se puede entender porque Mosca, uno de los pioneros de la teoría de las elites, afirmaba que:
Entre las tendencias y los hechos constantes que se encuentran en todos los organismos políticos, aparece uno cuya evidencia se impone fácilmente a cualquier observador: en todas las sociedades, desde las medianamente desarrolladas, que apenas han llegado a los preámbulos de la civilización, hasta las más cultas y fuertes, existen dos clases de personas: la de los gobernantes y la de los gobernados. La primera, que siempre es la menos numerosa, desempeña todas las funciones políticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas que van unidas a él. La segunda, más numerosa, es dirigida y regulada por la primera de una manera más o menos legal, o bien de un modo más o menos arbitrario y violento, y recibe de ella, al menos aparentemente, los medios materiales de subsistencia y los indispensables para la vitalidad del organismo político.

Y ha sido de la mano, por ejemplo de los partidos de elite y no de masas, que se han generado cambios tan importantes como la liberación de los esclavos en los E.E.U.U o los grandes adelantos tecnológicos como los que exhibió el Japón del siglo XIX (Fukuyama 2005). El asunto, es por que entonces ¿no se pudo generar un proceso armónico de desarrollo luego de la primera generación de reformas en América Latina? o ¿por qué los fallidos procesos de reforma agraria en Colombia en la primera mitad del siglo XX? o más cercano aún ¿Qué explica el atraso sistemático del departamento del Cauca en todo el siglo XX y principios del siglo XXI?
Parece ser que el problema no es la existencia de elites ejerciendo el poder o de las instituciones políticas, que se han querido reformar aceleradamente después de la constitución del 91 en Colombia . Porque después de todo, el papel de las instituciones políticas consiste en establecer las áreas de la actividad pública y las reglas para seleccionar a los líderes. La cuestión ha sido que los mecanismos de legitimación de esas elites en las que ha habido connivencia de la masa, aceptando mecanismos de captura de rentas que desmoronan el interés por las res publica y la incapacidad de la misma masa para deslegitimar las elites a través de mecanismos distintos a la violencia-opuesta por demás a la política-.
De esta manera es importante recordar que la política, comporta intercambios en mutuo beneficio de entre lideres (elite) y ciudadanos (masa), donde el intercambio estriba fundamentalmente en la provisión de bienes públicos por lideres (Colomer 2001) que no renuncian a sus propios beneficios pero que respetan las querencias y aspiraciones de la masa. El problema es de largo, la legitimidad de la elite, más allá de los mecanismos o los diseños institucionales.